AMLA: Auf der Zielgeraden

Am 13. Dezember 2023 gaben die EU-Gesetzgeber bekannt, dass sie eine vorläufige Einigung über die Rechtsvorschriften zur Schaffung einer neuen EU-Behörde zur Bekämpfung der Geldwäsche (GwG) und über Elemente des umfassenderen Geldwäschepakets erzielt haben. Dies war der Höhepunkt monatelanger intensiver „Trilog“-Verhandlungen zwischen der Europäischen Kommission (EK), dem Europäischen Parlament (EP) und den EU-Regierungen (Rat) über weitreichende Reformen der EU-Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (AML/CFT).

Die Europäische Kommission schlug ihr Reformpaket zur Geldwäschebekämpfung erstmals 2021 vor, um die Aufdeckung verdächtiger Transaktionen und Aktivitäten zu verbessern und Schlupflöcher zu schließen, die zur Wäsche von Erträgen aus Straftaten oder zur Finanzierung terroristischer Aktivitäten über das Finanzsystem genutzt werden. Das auffälligste Element des Pakets war die Einrichtung der neuen EU-GwG, um die Standards für die AML-Aufsicht anzuheben und den Kampf gegen illegale Finanzen in ganz Europa zu koordinieren.

 Zusammenfassung des AML-Pakets

Das AML-Paket 2021 der Europäischen Kommission bestand aus vier Hauptpfeilern:

• Einrichtung der AMLA
  

  Kernstück eines neuen EU-weiten Aufsichtssystems für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu sein, mit der Verantwortung für die direkte Beaufsichtigung der Institute mit dem höchsten Risiko und für die Entwicklung technischer Standards, um die Einzelheiten des neuen Regelwerks für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu spezifizieren

• Neue AML Verordnung 

Verschärfung und Harmonisierung der Vorschriften zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (z. B. Register der wirtschaftlichen Eigentümer, Sorgfaltspflicht gegenüber Kunden und AML-Governance) in der gesamten EU

• Neue AML Richtlinie (AMLD6)

Aktualisierung der Vorschriften und des Rahmens für die nationalen Aufsichtsbehörden für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung und die zentralen Meldestellen (FIUs).

• Änderung der Verordnung über Geldtransfers

Ausweitung der bestehenden Vorschriften zur Rückverfolgbarkeit von Transaktionen auf Krypto-Assets (vereinbart im April 2023)

Destination in sight?

Alle Einzelheiten des Trilog-Kompromisses müssen noch bekannt gegeben werden, und es kann noch einige Wochen dauern, bis ein Gesetzesentwurf veröffentlicht wird. Aber die wichtigsten Merkmale der Vereinbarung sind:

• Die GwG wird bis zu 40 Finanzinstitute direkt beaufsichtigen, bei denen das höchste Risiko der Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung besteht, darunter mindestens ein Institut aus jedem EU-Mitgliedstaat. Damit wird der Umfang der direkten Beaufsichtigung durch die GwG gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag der EU-Kommission ausgeweitet, der eine Beaufsichtigung von 12 bis 20 Instituten vorsah.
• Potenziell der direkten AMLA-Aufsicht unterliegende Institute werden – zumindest – diejenigen sein, die in mindestens 6 EU-Ländern tätig sind, und sie werden Anbieter von Kryptoanlagen umfassen. Die GwG wird die Kriterien für die Auswahl der direkt zu beaufsichtigenden Finanzunternehmen festlegen.
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• Die direkte Aufsicht wird von gemeinsamen Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams, JST) unter der Leitung der AMLA durchgeführt, denen auch Mitarbeiter der nationalen AML-Behörden der Länder angehören, in denen das jeweilige Institut tätig ist. Dies folgt dem Modell der Aufsicht der Europäischen Zentralbank (EZB) über die bedeutendsten Banken in der Europäischen Bankenunion.
• Neben der direkten Beaufsichtigung der Institute mit dem höchsten Risiko wird die GwG die Beaufsichtigung anderer Finanzunternehmen durch die nationalen Behörden koordinieren. Die GwG wird die Befugnis haben, bei Unstimmigkeiten zwischen den nationalen Behörden verbindliche Vergleiche zu schließen.
• Die AMLA wird auch die Arbeit der nationalen Finanzermittlungsstellen (FIU) koordinieren, einschließlich der Unterstützung gemeinsamer Analysen und des Hostings der FIU-Informationsaustauschplattform FIU.net

Angesichts der Verbindungen zwischen dem GwG, dem Durchsetzungsorgan und den Vorschriften, die es durchsetzen wird, erzielten die Mitgesetzgeber auch eine vorläufige Einigung über Elemente des umfassenderen Geldwäschepakets. Die Verhandlungsführer einigten sich auf mehrere horizontale Punkte, die die Vorschriften zur Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung harmonisieren und den Mitgliedstaaten helfen würden, sie einheitlicher und kohärenter anzuwenden.

Die Trilog-Vereinbarung lässt eine Frage offen: den Sitz der GwG. Dies wird in einer separaten Verhandlung zwischen der Europäischen Kommission, dem Europäischen Parlament und dem Rat entschieden werden. Dies ist das erste Mal, dass über den Sitz einer EU-Agentur auf diese Weise entschieden wird (zuvor wurden die Standorte der EU-Agenturen zwischen den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten vereinbart, wobei das Europäische Parlament kaum eine Rolle spielte), und folgt einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom Juli 2022, wonach diese Entscheidungen im Rahmen des normalen Gesetzgebungsverfahrens getroffen werden müssen. Die Einbeziehung der Abgeordneten des Europäischen Parlaments in die Entscheidung verkompliziert den Prozess und macht das Ergebnis schwieriger vorhersehbar. Außerdem erhöht sich dadurch das Risiko einer Verzögerung, zumal das verbleibende Zeitfenster für die Verabschiedung von Rechtsvorschriften vor den Europawahlen 2024 immer kleiner wird.

Neun Städte haben sich im Rahmen eines von der Europäischen Kommission im September eingeleiteten Verfahrens um die Ausrichtung der GwG beworben: Brüssel, Dublin, Frankfurt, Madrid, Paris, Riga, Rom, Wien und Vilnius. Trotz zahlreicher Spekulationen in den Medien lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht vorhersagen, welche Stadt letztendlich den Zuschlag erhalten wird.

Im Anschluss an die Trilog-Einigung und in Erwartung einer Einigung über den Standort des GwG werden die Rechtstexte der GwG-Verordnung und des restlichen GwG-Pakets für die formelle Unterzeichnung durch das EP und den Rat Anfang nächsten Jahres vorbereitet. Die GwG-Verordnung würde dann im Laufe des Jahres 2024 in Kraft treten und voraussichtlich 2026/2027 mit der direkten Beaufsichtigung von „Hochrisiko“-Instituten beginnen.

Da jedoch nur wenige Finanzinstitute direkt beaufsichtigt werden, gehen wir davon aus, dass sich das GwG hauptsächlich indirekt auswirken wird, und zwar über seinen Einfluss auf die nationalen Behörden (die weiterhin die Aufsicht über die große Mehrheit der EU-Finanzinstitute führen werden) und die Befugnis des GwG, technische Durchführungs- oder Regulierungsstandards zu erlassen, die auch für nicht direkt beaufsichtigte Finanzinstitute unmittelbar verbindlich sind.  Um erfolgreich zu sein, muss die GwG ihre Regelsetzungs- und Koordinierungsbefugnisse nutzen, um die Aufsichtspraktiken zu harmonisieren und die Standards in der gesamten EU zu erhöhen.

Dies weist auf zwei Hauptprioritäten hin, wenn die neue Agentur ihre Arbeit aufnimmt:

• Entwicklung technischer Standards: Die EU-Koordinierungsgruppe für die Bekämpfung der Geldwäsche hat bereits 80 technische Durchführungs- oder Regulierungsstandards (ITS/RTS) festgelegt, die zur Konkretisierung des neuen einheitlichen Regelwerks für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung erforderlich sind.
• Einrichtung von Aufsichtspolitiken und -prozessen: einschließlich des Aufbaus von Strukturen für gemeinsame Aufsichtsteams, der Festlegung von Modalitäten für die Zusammenarbeit mit nationalen AML-Behörden und der Formulierung von Absichtserklärungen für die Zusammenarbeit mit anderen EU- und Drittlandsbehörden.

Die erste politische Arbeit der GwG wird wahrscheinlich durch eine horizontale Erhebung der bestehenden GwG-Vorschriften und Aufsichtspraktiken in ganz Europa geprägt sein. Die AMLA wird auch auf die Erfahrungen der EZB bei der Einrichtung des einheitlichen Aufsichtsmechanismus zurückgreifen: Eine Reihe hochrangiger EZB-Mitarbeiter wurde bereits in die AMLA-Taskforce der Europäischen Kommission entsandt, die die neue Behörde vorbereiten soll.

Wie sich Banken/Finanzunternehmen vorbereiten können

Der Beginn der AMLA mag noch in weiter Ferne liegen – und es ist sicherlich zu früh, um sicher zu sein, welche 40 Institute der direkten AMLA Aufsicht unterstellt sein werden.

Aber Banken / Finanzunternehmen – sowohl potenziell direkt beaufsichtigte als auch insbesondere die große Mehrheit, die zwar indirekt beaufsichtigt wird, aber dennoch direkt von den ITS/RTS der AMLA betroffen ist – sollten sich auf strengere GwG-Regulierungsstandards und eine intensivere Aufsicht vorbereiten, wenn das neue EU-AML-System in Kraft tritt. Zu den wichtigsten Vorbereitungsschritten gehören eine detaillierte länderspezifische Analyse der bestehenden Strategien und Praktiken im Hinblick auf die neuen Anforderungen sowie die Einrichtung kohärenter, konsolidierter AML-Kontrollen und -Governance für alle Geschäftsbereiche in der EU.

Obwohl die EZB selbst keine AML-Aufsichtsbehörde ist, erkennt sie an, dass eine effektive Zusammenarbeit zwischen Aufsichtsbehörden und AML-Aufsichtsbehörden für den Erfolg beider Aufgaben von entscheidender Bedeutung ist und dass auch sie eine Rolle bei der Bekämpfung der illegalen Finanzierung zu spielen hat. In den letzten Jahren hat die EZB ein Netzwerk für die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch mit rund 50 europäischen AML-Behörden aufgebaut und eine interne AML-Koordinationsfunktion eingerichtet, die als internes Fachzentrum und Anlaufstelle für AML-bezogene Fragen fungiert. Die EZB hat auch ihren aufsichtlichen Ansatz für Geldwäscherisiken im Rahmen ihres aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) aktualisiert, der in die SREP-Bewertungen und damit in die Eigenkapitalanforderungen der Säule 2 einfließt. Die Geldwäsche wird daher nicht einfach vollständig dem GwG überlassen, sondern wird weiterhin Teil der aufsichtlichen Prüfung des Risikomanagements und der Unternehmensführung der Banken durch die EZB sein.